政府与社会资本合作中心主任 戴文韬

2016年8月15日，由财政部政府与社会资本合作中心、上海金融业联合会主办的“2016年第二届中国PPP融资论坛”在上海成功举行。我和市城建投集团、市经建投集团的有关负责人，有幸被邀请参加了这次论坛活动，认真聆听了各位领导、专家、学者的精彩论述，享受了一次PPP项目融资探讨的精神大餐。作为市财政局政府与社会资本合作中心的一员，虽然接触这项工作才短短两周时间，但一些初浅的认识、模糊的感悟仍油然而生、有感而发，让我有一种不言不舒畅、不表不痛快的冲动。

一、PPP到底是何方神圣？近三年来，财政部、省财政厅负责在公共产品、公共服务领域深化推进PPP改革工作，不断赋予PPP改革新的内涵、新的使命。作为地方政府财政部门，要做到积极稳妥、扎实有效地推进这项改革，首要必须解决的是对PPP的理论认知问题，揭开PPP“庐山真面目”，并着重从以下几个层面去理解、掌握PPP之要义。

首先，PPP是一项综合性改革。PPP改革涉足领域广、涉及环节多，需要行政体制、财政体制、投融资体制等改革的配套推进，不能简单地理解为地方政府投融资方式的一种调整与转变。在公共产品、公共服务领域推广运用PPP，是全面深化改革的一项重要任务，是推进供给侧结构性改革的一项重要举措。

其次，PPP是一种长期性的合作。从全国各地目前推出的PPP项目设计来看，合作期限一般都在10年以上，合作期限最长的达到30年以上，政府与资本提供方已由过去的债权关系转变为股权关系，成为一对长期的合作伙伴，正如有关专家、学者形容的那样，PPP是一段长久美好的婚姻，而不是一段短暂华丽的婚礼。

再次，PPP是一个开创性的课题。从1994年开始，我国PPP事业的发展已走过二十多年历程，经历过探索、试点、推广、反复等四个阶段，从2013年开始，已进入普及、创新阶段，目前已成为公共产品、公共服务投资领域的热议话题。作为地方政府，目前在已有一定基数的政府性项目负债的前提下，如何科学切入、准确对接PPP，确保公共服务领域有关建设项目可持续推进，是一个值得探索研究、开拓创新的课题。

二、从论坛捕捉的信息与理念。论坛重点围绕PPP项目融资问题，从7个层面进行了深入讨论，在专家、学者与企业大佬、政府领导的精彩论述中，我们也捕捉到了一些新的信息与理念。

一是PPP立法已正式启动。近年来，我国PPP发展势头迅猛，对于加强顶层设计、尤其加快立法的呼声愈发强烈。国家发改委、财政部曾分别提出了“特许经营立法”和“PPP立法”。但随着7月7日在国务院常务会议上李克强总理的一锤定音，PPP领域的立法“两法合一”，将由国务院法制办统一主导，国家发改委和财政部由原来的立法主导方转变为参与方。今后，中央还将在税收、金融、土地等方面，出台和完善涉及PPP项目的一系列政策。

7月7日召开的国务院常务会议，还首次明确了推进PPP工作的部门职责分工，传统基础设施领域PPP项目由国家发改委牵头负责，公共服务领域PPP项目由财政部牵头负责。

二是PPP融资模式有待完善。PPP项目投资合作期限长，现有金融产品融资期限短，二者错期的矛盾显而易见。要解决这一矛盾，就亟需金融机构设计推出适合PPP项目的中长期金融产品，大力发展PPP项目资本证券化，以解决PPP中长期资金需求问题。

三是PPP退出机制需要建立。PPP项目合作期限长，合作期间各方情况会有一些变化，因而必须建立一种正常、有序的PPP项目退出机制。PPP项目退出应该是一种有条件的退出，可退出资本包括社会资本、政府资本、金融资本，而且对社会资本、金融资本的退出条件，应该相对宽松一些。PPP项目资本退出的方式包括股权转让、PPP项目资产证券化等，可尝试在PPP项目建成并运营稳定后做一个商业信托计划和申请新三板挂牌上市。

四是PPP项目投资可以管控。省财政厅郑建新厅长参加了些次论坛活动，并在论坛上专题交流了我省的先进经验与做法。郑建新厅长说：我省已从2016年开始试编政府债务预算，凡未纳入债务预算的PPP项目一律不安排，力求通过此种方式来加强对PPP项目投资的管控。今后，将在全省推广此做法，要求地方各级财政部门务必编制好政府债务预算。

三、市本级PPP何去何从。此次论坛既是一次思想与理论的交流探讨，更是一次典型与项目的宣传推介。湖南、河南、云南、山东等省财政厅应财政部要求，在论坛期间举行了专场项目推介活动，各省均捧出了百个项目、千亿大单，其中：河南推介PPP项目113个，投资规模达2450亿元；湖南省发布PPP示范项目100个，重点推介PPP项目20个，投资规模达707亿元；云南省推介PPP项目77个，投资规模达1804亿元。我省株洲、邵阳、怀化等市州也通过发放彩印宣传册的方式发布了一批项目，其中：株洲市发布PPP项目30个，总投资420亿元；邵阳市发布PPP项目18个，总投资558亿元；怀化市发布PPP项目17个，总投资153亿元。面对上级财政部门对PPP改革的积极引导与要求和兄弟市州对PPP项目的大力推介与宣传，我市市本级PPP工作应该怎么走？结合近段对这项工作的初步了解和所思所想，现提出一些不成熟的意见建议，供领导决策参考。

（一）圈定项目范围。目前，市本级已启动并进入实施程序的PPP项目只有污水净化中心、沅水过江隧道这2个项目。下一步还有哪些项目需按PPP模式实施推进，在市本级投融资体制改革思路确定后，应尽快加以明确，特别是近期（一年左右时间以内）需启动的项目，要列出项目清单、明确业主单位，便于逐项目督导、加快有关实施工作的依序推进。

（二）完善管理机制。市本级PPP项目的推进，需要建立一套完整的操作运行、审核管理机制。各业主单位应主要负责做好项目可研论证、初步设计、方案编制、引资洽谈等工作，市财政局应主要负责项目投资规模控制、投资回报方式、政府参股比例等关键环节的审核把关工作。同时，可提请市政府出台PPP项目审核、审批流程方面的文件，以进一步明确、完善项目申报、审核、审批管理机制。

（三）做好政策对接。根据市政府、局党组的决策部署，认真研究PPP的有关政策，积极创造条件并有效引导“融资人”对接项目的兑现、落地方式，逐步转变为PPP模式。同时，加强PPP与政府购买棚改服务工作的对接，积极引导部分有条件、成街区的棚改项目按PPP模式实施运作，以便于更好地引进战略投资者，确保棚改项目社会、经济效益最大化。

（四）加大宣传力度。待项目范围确定后，市本级可编制彩印项目宣传推介画册，做好项目的包装与推介。同时，可在市财政局网站、《常德财政》开设PPP专栏，方便市级领导更多、更好地了解财政部门在推行PPP项目过程所做的有关工作，也便于宣传、发布市本级PPP项目的有关信息和情况。