为解决常德市农村居民饮水安全问题，市委市政府将农村饮水安全工作作为“幸福常德”的“一号工程”来抓，并设立了农村饮水安全规划外人口市级补助专项资金（以下简称专项资金）。为加强专项资金的使用管理，提高财政资金使用效益，市财政局委托常德方诚联合会计师事务所对常德市2015年农村饮水安全专项资金进行了绩效评价，形成本报告。

一、项目基本情况

（一）项目概况

2015年常德市农村饮水安全专项资金是根据湖南省人民政府办公厅《关于进一步做好农村饮水安全工作的意见》（湘政办发〔2013〕64号和中共常德市委常委会议纪要（2014年第3号）中“区县（市）为建设主体，供水公司为运营载体，实行市场化运作，合理确定水价，确保两年内在全省率先解决农村饮水安全问题”的精神立项，由市财政预算安排，用以解决全市农村居民规划外人口饮水安全的专项补助资金。

常德市共有515万农村居民饮水不安全的问题，经中央和省级纳入解决规划内的有400万人，尚有未纳入中央和省级解决的规划外人口115万人，市财政按115万人每人100元的补助标准安排预算资金11500万元，2014年已拨付资金3300万元，2015年财政预算安排8200万元，下达到8个区县（市），由区县（市）水利局为项目建设单位，统筹安排进行农村饮水安全工程建设。根据常财办发〔2016〕8号文件精神，评价对象为2015年安排的专项补助资金。2015年度8200万元专项补助资金的安排情况见附件1。

（二）项目绩效目标

1.项目绩效总目标

①在2014年至2015年用两年时间全面解决规划外农村居民饮水安全问题。②完成规划外115万农村居民饮水安全工作任务。③饮水质量达到国家《生活饮用水标准》及42项常规水质指标和人均40升/天的用水量标准。

2. 2015年度目标

以8200万元专项补助资金完成规划外82万农村居民饮水安全工作任务，饮水质量和用水量均达标。

（三）项目实施情况

 1.专项补助资金到位情况

2015年市财政预算安排的专项补助资金由市财政局以常农指〔2015〕44号和常农指〔2015〕152号两个指标文件按82万人人均100元的标准下达到鼎城区、汉寿县等8个区县（市）共8200万元，用于农村居民饮水安全工程建设，资金到位率100%。

2.专项补助资金使用情况

2015年市财政补助给8个区县（市）的8200万元市级补助专项资金，8个区县（市）用于40个农村集中供水工程建设和4545处农村分散供水工程建设的补助。

本次现场检查了汉寿县、澧县等6个区县农村饮水安全工程建设的市级补助专项资金6206.66万元涉及的集中供水厂34个（其中新建水厂15个，改扩建水厂8个，管网延伸水厂11个）、分散供水工程25处。检查资金占6个区县市级补助专项资金总额7710万元的80.5%，占整个专项补助资金8200万元的75.7%。检查集中供水厂占建设水厂总数的85%，检查分散供水工程占建设分散供水工程总数的0.55%。从检查的情况看，专项资金均全部用于农村饮水安全工程，无挪用挤占情况。详情见附件2。

3.专项补助资金管理情况

各区县的水利部门均按发改委、水利部等5部委的发改农经〔2013〕267号文件精神设有专账，实行报账与集中支付和直补相结合的方式管理农村饮水安全工程建设资金。其中：集中供水工程实行报账与财政国库集中支付的方式，分散供水工程建设实行由区县水利局或财政局将资金拨付至乡镇财政所，再按工程验收情况拨付各施工方或补助到各农户的方式。

4.项目组织管理和项目实施情况

工程建设上大型集中供水工程6个区县除桃源县外均实行了招标，由中标施工单位承建，区县水利部门成立农村饮水安全项目管理部与施工单位签订施工合同，并聘有监理公司进行工程质量监理，工程款按进度支付给施工单位；小型、分散供水工程由有关村、居委会同施工方签订合同，工程完工验收后付款。

项目组织管理上，市县两级成立了“城乡居民饮水安全推进领导小组”，各区县（市）均先后制定了“农村饮水安全集中供水工程建设运行管理办法”，均明确“区县（市）是农村饮水安全工程的责任主体，县水行政管理部门是行政区内农村饮水安全工程的行业管理部门，以政府投资为主兴建的集中供水工程为社会公益性工程，产权归国家所有，由县水行政主管部门代为管理国有资产。”“企业和个人出资占20~30%，可获得经营权，所有农村饮水安全集中供水工程实行自主经营、独立核算、自负盈亏的运行体制。”

工程运营管理上集中供水工程实行了特许经营权、租赁经营、买断经营、合伙经营、个人承包、水利部门和乡镇水利站管理的多种管理模式；分散供水工程实行由各村或单户联户自建自管的管理模式。

在饮水安全质量上各大型集中供水厂（千吨万人厂）均建立了化验室，每天进行水质检测，各区县（市）均设有农村饮水安全水质检测中心，负责辖区内水厂的水质检测，由各区县（市）疾控中心进行饮水水质检测监测，环保部门对水源水质进行监测，从管理体制上能保障农户喝上放心水。

在后续维护管理上，各区县（市）均设立了农村饮水安全集中供水工程维修养护基金，并制定了维养基金管理办法，由水利部门在银行设立维养基金专户，由各集中供水经营单位按规定标准分年缴存到基金专户，财政按比例安排配套资金。

二、项目单位绩效报告情况

各区县（市）的水利局作为项目的建设单位均提交了农村饮水安全专项补助资金绩效自评报告，报告了项目概况、项目目标、资金使用、项目组织实施、绩效情况、存在的问题及建议等，8个区县（市）自行评价综合得分98分。

三、绩效评价工作情况

按照《常德市农村饮水安全专项补助资金绩效评价实施方案》，此次评价通过对评价项目进行实地调查，包括听取单位情况汇报，收集和核实相关信息和数据，现场察看，对供水管网的中、末端农户家庭进行打开水龙头看水压水质，问卷调查，综合分析等一系列程序，在全面了解项目相关情况的基础上，形成专项资金评价结论。

四、项目的主要绩效及评价结论

（一）项目的经济性

由于该项目都是在2015年底或2016年一季度完工开始试营运，各供水经营单位先是主要收取供水入户费，在2015年度尚无明显的经济效益体现。

（二）项目的效率性

所有农村饮水安全工程绝大部分均在2015年底完成，达到了预期目标，只有澧县的8个项目工程超期三个月于2016年3月完成。共建成集中供水厂40个，分散供水工程4545处，受益人口75.51万人，完成了当年82万目标人数的92.09%，同时完成了两年解决农村饮水安全规划外人口115万人的总体目标任务。为此常德市水利局2015年12月21日召开了常德市农村饮水安全“两年攻坚”完成情况新闻发布会，水利局负责人发布“今年我市将率先在全省实现农村饮水安全全覆盖”。2016年1月20日，市城乡居民饮水安全推进小组办公室的《全市农村饮水安全“全覆盖”验收工作报告》的验收结果表明：2015年年底全市农村饮水安全“全覆盖”建设任务全面完成，全面解决了515万农村居民（含规划外115万人）饮水不安全问题，工程合格率达100%。

（三）项目的效益性

1.调查期间收集到的“检测报告”结果显示农村饮水安全工程的水质都是合格的，基本上解决了农村规划外居民饮水安全问题，让村民从此喝上安全放心水，为村民减少疾病发生，提高身体健康水平创造了先决条件，农村生活生存环境得到了改善。

2.推动了新农村建设，提高了农村居民生活品味。项目工程除饮水等生活用水外，还可用于洗衣机，热水器，水冲厕所等，缩小了城乡差别，密切了党群关系，促进了农村社会稳定。

3.解放了农村劳动生产力，特别是节省了山区找水，背（挑）水的劳动力，为农村劳动力的输出解除了后顾之忧。

4.项目工程能解决部分人员的就业问题，此次检查到的34个水厂就已安排了265人就业，而且是比较稳定的长期岗位。

（二）评价结论

 经评价，该项目总得分 92分，总体绩效评价为“优”，评分情况详见附件3。

五、存在的问题

（一）项目工程建设问题

1.桃源县农村饮水安全的集中供水工程项目未按规定进行招投标。

2.受总体设计规模、资金投入的影响，所有改扩建和管网延伸的水厂基本上都存在供水能力不能满足居民用水需求、供水管网老化现象比较严重的情况，急需扩容提质，此次检查的34个水厂中就有11个水厂是在老厂上进行的改扩建和管网延伸。

3.集中供水工程完工后，大多数没有办理工程竣工验收和工程决算，所有建设工程都没有办理完工移交手续，致使工程的投资额一直无法确认。

4.水厂建设投资主体多元化，水厂工程竣工后未明确产权，使水厂产权模糊。汉寿县虽口头明确所有水厂均实行租赁管理，但未见有签订的租赁合同。临澧县的集中供水工程都是在原有水厂的基础上进行的改扩建和管网延伸，经营业主未变，产权没有界定。有部分水厂经营者误认为个人投资30%后拿到了经营权就等于有了所有权，可任意处置所有资产。

（二）项目运营管理问题

1.县级财政配套资金不到位。按照解决农村规划外人口饮水安全问题，市财政按100元/人标准补助，县级财政应按400元/人的标准配套的精神，2015年市财政补助资金8200万元，县级财政应配套32800万元，根据各区县的统计，实际到位配套资金只有7100多万元。

2.绝大多数水厂未建立规范的财务账目，水厂的投资和经营状况不清。

（三）农村饮水安全水质问题

 1.检测力量不足，无证上岗突出，导致检测设备闲置。汉寿县水质检测中心上百万元的专业设备闲置未发挥作用；临澧县将专业检测设备、检测职能整合到县疾控中心，约一个半月检测监测一次，对水厂的检测监测结果和处罚情况未及时抄送到水利部门；石门县、桃源县的检测中心未出具过水质检测报告，整体水质检测监测工作没有完全到位，水质检测能力建设成为饮水安全工作的短板，直接影响到保障水质安全的稳定性。

2.“三证”（营业执照、取水许可证、卫生许可证）不齐，资质不全。此次检查的34个水厂中有16个水厂“三证”不齐。特别是取水许可证和卫生许可证是经营水厂水质保障的前提资质条件，无证经营为农村饮水安全带来一定的质量隐患。

3.农村居民反映水质有问题。汉寿县江东湖地表水厂水管多次爆管，水质不清有异味，居民因此改用自家井水，现场检查发现水确有一点异味，呈乳白色，需一分多钟才变清；澧县小渡口水厂取澧水水源，过滤池未及时清洗，四周长满青苔，长约有40厘米，水中有杂物，调查中有些用户对水质不满意；临澧县澧北水厂取官亭水库的水源，也有用户对水质不满意，水厂合伙人也承认因水厂小马拉大车，在供水难以保障时，就有曾用水库水未经制水处理就直接供给用户的情况，在2015年11月被卫生监督所罚款一万元。

六、建议

（一）有关农村饮水安全工程建设方面

1.出台《常德市农村饮水安全工程建设运营管理办法》，实行执行相关政策、制度、经营管理体制机制、招投标管理、水资源保护及水质检测监测的标准、频次等全市统一，做到全市一盘棋，促进饮水安全的民生工程工作上台阶。

2.全市统一部署各区县（市）对已竣工的工程在一定时限内办结工程竣工决算，及时进行一次全面的清产核资工作，确认政府补助资金（含中央、省市县财政补助资金）在各水厂的份额比重，在明晰产权的基础上办好水厂交接手续，搞好国有资产产权登记备案。                                                    

3.采取有效措施，尽快落实水厂扩容提质改造建设，自来水管网要积极推广使用PE管、PPR管和球墨铸铁管，逐步淘汰落后“非标”供水管网，保障农村饮水安全供水能力，提高供水安全系数。

（二）项目运营管理方面

1.对集中供水工程的水厂，无论采用哪种管理模式，水利部门作为国有资产的代管方，都要与经营者签订合同，以避免纠纷的发生。

    2.督促有关区县市落实配套资金，解决农村饮水安全资金不足以及工程完工决算问题。

 3.督促各水厂建立健全财务账目、规范会计核算，定期向水利部门报送财务报表，以便加强水厂的财务管理。

（三）有关农村饮水水质方面

1.加强人员培训，提高检测力量。对上岗人员进行统一培训,实行持证上岗，制水工艺管理岗位应熟练掌握制水工艺的基本原理和操作规程。水厂水质检测人员应熟悉水质检测方法和操作规程、水质检测仪器设备的性能和日常工作方法，熟知《生活饮用水卫生标准》和《生活饮用水卫生标准检验方法》的规定和要求。县级水质检测中心检测人员能熟练操作有关仪器设备，熟练检测42项常规水质指标。

    2.加强县级水质检测中心的建设，配齐水质检测设备。通过公开招考配齐检测专业人员，每县水质检测专业人员的配备不少于4名，检测频次至少每半个月检测一次，检测结果报水利部门和卫生部门。每个区县（市）至少建立一家集自动监测、移动监测、化验室监测于一体的水质监测中心及相关信息平台，以强化水质检测监测管理，为饮水安全提供保障条件。

    3.对有关水厂要限期办齐三证，纠正无证经营的现状，消除水质安全隐患。

    4.加大水源地的保护力度。加强对农村饮水安全水源地水质监测，建立环保、水利、卫生、疾控等部门水质检测监测数据共享和水质预警通报机制，加强对供水单位的监督管理，建立“政府领导，部门监督，群众参与，水厂保证”的农村饮水安全供水长效运行机制、管理体系和供水安全保证体系，确保农村居民饮水安全。

本项目绩效评价结果为“优”，一并考虑农村饮水安全工程是民生、民心工程，是“幸福常德”的“一号工程”，也是市人大常委会的“一号议案”，为彻底解决农村饮水安全问题，建议县市区财政适量安排专项资金，帮助重点解决水厂扩容提质和水质检测监测及信息平台建设的有关问题。

          常德方诚联合会计师事务所

2016年6月